加入收藏設爲首頁
 
  首頁|法院簡介|新聞中心|法院文化|審務公開|司法爲民|法律文庫|裁判文書|專題報道|警隊建設|公開執行
  當前位置:審務公開 -> 審判研討

法院隊伍建設面臨的問題和法官員額制路徑初探

作者:刘洪军  发布时间:2015-02-10 17:02:00


    近年來,在司法改革的旗幟下,從最高法院到地方各級法院積極試水,從法官禮儀到程序規範,從審判方式到訴訟調解等,作了大量探索和嘗試,並取得了一些成效,先後出台了改革綱要、實施辦法等指導性文件,究其目的不外乎是在公正與效率之間求得平衡和突破。

    黨的十八大報告將“全面推進依法治國”確立爲推進政治建設和政治體制改革的重要任務,對加快建設社會主義法治國家作了重要部署,法治在黨和國家治國理政理念中的重要地位更加突出。十八大報告要求“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”,具體到司法工作中,意味著深入推進司法體制和工作改革,大膽破除不適應社會主義民主政治和市場要求的,制約司法獨立、公正司法的組織障礙、制度障礙,切實提高司法機關的憲法地位,充分發揮審判權和檢察權在憲法法律中的獨特作用。

   我國現處在社會主義初級階段,國民素質、綜合國力、法治化程度都還處在較低水平,國際國內環境對中國的發展穩定影響巨大,沿襲了上千年的封建保守觀念根植于人們心中,其作用亦不容小觑。法院以及法官在當前中國發展的曆史洪流中地位尴尬,處境維艱,執業風險與待遇及執業保障之間差距巨大,沒有形成也難以形成優秀法律人才向法院彙聚的機制性優勢,法官在很大程度上成爲了部分法律人養家糊口的一份職業,而非其甘願奉獻、矢志不移追求的事業,潛在的自我保護意識促使法官不得不規避風險,聽命于人,從而保全自己,而且作爲法官個體的組織——法院對此往往無能爲力,試如此,則敬業精神、法治精髓將大打折扣。從這個意義上說,這是司法管理的失敗,是法治觀念的倒退,是法律原則的悲哀。很不幸,我們正處在這個風口浪尖,時時刻刻提心吊膽,膽戰心驚,如臨深淵,如履薄冰。惹不起,躲得起,選擇離開就成了很多有門路、有辦法的法官,特別是優秀年輕法官無言的結局。高入口、高要求、高風險與低福利、低工資、亞健康相結合的組合體就成了法官的身份標識。 

  一、當前司法管理存在的問題  

    進入渠道與法院需求嚴重不對接。“法官法”對法官遴選的條件和程序規定的非常具體,條件也很苛刻。而且即便經過考試、考核、考察能夠進入法院,成爲法院工作人員,但是還必須經曆司法資格考試、初任法官培訓、人大任命等程序才能如願。另外還有一個渠道,就是轉業軍人安置。轉業軍人大多未接受專門的法學基礎理論的系統學習,基本功不夠紮實,往往是通過長期的司法實踐來積累經驗,被動的應對案件需要,按圖索骥。受年齡、學曆、精力的影響,要想順利通過司法資格考試簡直就是奇迹。最關鍵的環節在于“中國特色”的法院用人制度的控制權在黨委政府的組織人事部門,而非法院系統。于是乎,法院急切需要的優秀的法學院校畢業生、其他法律人才徘徊在法院大門之外,通過各種名目招考進來的又大多屬于非法律專業。與此同時,由于待遇、住房等實際困難難以解決,在中西部欠發達地區,每年還有大量的優秀骨幹法官考調、轉行、辭職,除擔任領導職務負責法院管理的法官外,真正在一線辦案的法官,特別是能夠獨當一面的法官非常稀缺,有的法院甚至出現選擇庭室負責人都非常困難。長此以往,法院正常運行都面臨困難,至于司法改革、司法規範等等很可能只是一種理想、空談。

  以紅山區法院爲例,該院現有法官及工作人員110名,其中第一學曆爲法律專業的僅16人,軍隊退伍轉業幹部19人,黨政系統及社會交流、考調等進入75人。通過函授、法律業大等途徑取得法律專業大專以上文化程度的76人,全院幹警中具有審判資格的73人,其中領導幹部及從事非審判事務的22人,真正在審判執行一線工作的51人。該院三個派出人民法庭,均配有3名審判員,在人民陪審員的幫助下,基本能夠滿足日常辦案所需。

    司法保障與法院需要嚴重不均衡。依理而論,全國法院系統,執行的是一樣的法律,履行的也是一樣的職責,行政裝備、經費保障的標准應該同一,但是實際情況卻並非如此。沿海開放省份、經濟發達地區與老少邊窮地區、欠發達的中西部地區根本不具備可比性,一邊是高堂華屋、錦衣玉食,一邊是房屋破舊、舉步維艱。與此相對應,以法院硬件爲基礎的辦公環境、以福利待遇爲基礎的法官保障、以學習培訓爲基礎的法官深造、以科技支撐爲依托的法院管理等等都是建立在經費保障上的。俗話說,巧婦難爲無米之炊。國務院的辦法出台之後,不僅收費標准大幅下降,而且所有的訴訟費收入完全歸入財政專戶,而與此對應的經費保障制度也被調整。特別是將法官納入公務員序列進行管理後,受單位領導職數和內設單位編制、法官難以流動等諸多限制,法官職級難以解決,相應的福利待遇與同等的其他行政單位的工作人員相比相去甚遠,在法院工作就意味著風險大、責任大、是非多、待遇低。

    法院地位與法院性質嚴重不適應。司法管理理應秉承司法工作特點,堅持法治精神,尊重法律權威,奉行專業規範,突出法院特色,貫徹好憲法法律精髓,確保公正嚴明、平等有序的社會政治經濟生活秩序。張揚與內斂並蓄,嚴酷與溫馨共存。但是,法院的人事、財政等最基本的生存因素歸地方黨委政府控制,仰其鼻息,看人眼色,難免受制于人。很多時候,法院就是救生員、滅火隊,甚至是排場或者門面的支撐,地方建設、中心工作自不用說,必須爲大局服務;商業拆遷、企業慶典也有奉命行事的法官身影;打掃衛生、行政執法清理法官也不會被遺忘。正常的司法活動也會因爲黨委、政法委的領導要求、指示、安排進行“彙報”、“研究”,或者以維護穩定的名義進行會診。層層請示彙報,並最終按照研究結果處置具體案件。在黨委的組織人事部門眼中,法院基本等同于政府的一個下屬部門,很多地方法院的地位甚至還遠遠不如政府的一個職能部門受重視。司法權被嚴重行政化。因此,雖然法院事務主業是審判執行活動,但是,受領導安排必須辦理的“不務正業”事務比比皆是。這些事情不僅要做,而且還必須要做好。很多事情還會以“督查督辦”、年度目標考核等名義出現,完成的時效、質量、進度等情況直接影響當地黨委年終對單位綜合目標獎勵等次的評定,與法官直接能夠享受的待遇挂鈎。

    社會管理與法院管理嚴重不協調。表面看來,司法管理與社會管理各屬一行,互不搭界,但是實際上,現在社會事務管理的很多規則性文件和職能部門的工作職責包含了對法院審判執行事務的“管理”,甚至基于百姓的價值取向出現偏差,希望借社會管理部門之手具體插手審判執行事務,以此謀取對自己有利的結果。其中的典型代表就是涉訴涉法信訪。“鬧而優則贏”。法院司法活動最終形成的裁判結果,雖然不敢斷言公正率達到100%,但絕大多數是客觀公正的,極個別的錯誤裁判完全能夠通過法律既定的補救途徑予以糾正,但現實狀況是,無理取鬧的人通過纏訴纏訪,赴自治區、進京上訪或者以上訪相威脅尋求法外權益,在維護穩定的政績觀指引下,黨委政府的信訪部門及其他相關人員往往采取“惹不起躲得起”的辦法拿錢買平安,慷國家之慨,給他們經濟補償、解決低保待遇等等,甚至直接要求政法部門出錢、出人“做工作”,安撫了這些“刁民”,表面上化解了激烈沖突的個別矛盾,卻傷害了整個社會公序良俗和法院生效裁判的法律權威。另外,還包括林林總總的分管領導審批、研究、遞條子、打招呼等對法律實施上的幹預等等不當之管理。  

  二、當前法官隊伍基本狀況  

  健康狀況。紅山區法院近十年來每年辦結各類案件9000件左右,每個法官年均結案180件,長期超負荷工作,身體健康狀況不容忽視。通過近三年我院的健康檢查情況來看,幾乎每個法官都存在或多或少的問題,特別是腰肌勞損、肩周炎、骨質增生等職業病著症狀相當嚴重,已經有宋玉寶等積勞成疾英年早逝,先後有近十名法官身患多種癌症,長期依靠藥物維持生命,高血壓、心血管疾病非常普遍。法官群體的亞健康狀況在短期內還沒有緩解的迹象。

  結構狀況。紅山區法院最近幾年參加統一招考,考錄了近30人,大大調整了法院整體的年齡結構,平均年齡由三年前的47.5歲,降低到現在的39.8歲,大學以上文化程度占95%以上。基本形成了老中青相結合,傳幫帶成體系的法官群體,各項工作開展有序,特色明顯,隊伍有活力、有深度、有創新,但已經招錄進入法院工作的人員有司法工作經曆的鳳毛麟角,今後培訓教育的任務還相當沈重。

待遇狀況。法官待遇是一個非常沈重的話題,也是最近幾年造成大量優秀法官外流的潛在因素。按照公務員序列確定的相對應的法官的職級令人寒心,其中最主要的原因在于法官職業限制了法官不可能等同于其他公務員順暢地在不同機關流動,由此也很難出現職務的升遷,如今紅山區法院雖對派出法庭庭長落實了正科級待遇,但是法庭其他人員和機關業務庭的庭長和法官待遇還懸而未決,還有近十名工作二十多年的法官仍然在科員層面上徘徊,還有部分臨近退養的法官爲了一個正科級待遇而四處奔走。同時最高法院爲大家創造的法官津貼也與公安局的警察津貼相差甚遠,這不僅僅是標准上的差異,更多的體現爲隨著法官退休相應的法官津貼也就壽終正寢,結束了它爲法官謀福利的使命。  

    三、對策探尋  

    法官是一種特殊職業,也是一個備受關注的特殊群體。從西方社會對法官的遴選制度就可以明顯看出,法官的成長和成熟需要的不僅僅是精深的法律知識的積累,還需要社會實踐經驗的充實和個人品行修養的曆練。我國目前尚不具備法官培養的基礎性機構及相關考核、考察、評定體系,法官主要通過公務員考試和司法資格考試這兩道關口控制,一般比較年輕,社會閱曆尚淺,僅憑考試檢驗,個人素質相對難以把握,特別是個人操守方面,缺乏客觀公正的長期跟蹤考察,難免良莠不齊,魚龍混雜。隨著社會開放程度的加深、人民法律意識的增強,社會矛盾必然大量湧向法院,社會對法律和法官公正的期望會更加強烈,作爲法院對法官的再教育及職業培訓必將是一個長期的、艱苦的過程。法院對法官的履職狀況和法院的長遠發展應當而且必須有所作爲!爭取擺脫公務員制度體系框架的束縛,創建具有中國特色的、能夠爲社會主義現代化建設事業提供優質高效法律保障的法官遴選、提拔、任用、保障、教育培訓、退休等法官管理體系,才是出路。  

    根據2012年發布的《中國的司法改革》白皮書內容,從2004年開始,我國啓動了統一規劃部署和組織實施的大規模司法改革。至此,中國司法改革走向整體統籌、有序推進的階段。2008年又啓動了新一輪司法改革。改革從民衆司法需求出發,從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加強司法經費保障等四方面提出具體改革任務。隨著我國司法改革不斷深入,如何去除司法地方化、去除司法行政化,成爲法學界和司法實務界重點關注的問題。

   2013年11月,黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》重點提及新一輪司法改革的內容。根據決定,我國將確保依法獨立公正行使審判權檢察權,改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,全會決定的內容,直指司法地方化、司法行政化這根“硬骨頭”。

    前不久,中央全面深化改革領導小組會議第三次審議通過《關于司法體制改革試點若幹問題的框架意見》,對若幹司法體制改革的重點難點問題確定了政策導向,其中一個重要政策導向就是要對法官實行有別于普通公務員的管理制度,建立法官員額制,把高素質人才充實到辦案一線。最高法院發布的“四五綱要”則更進一步明確提出“建立法官員額制,對法官在編制限額內實行員額管理”。實行法官員額制,凸顯了司法改革對“人的因素”的關注,與司法內部組織管理上的“去行政化”、外部組織構造上的“去地方化”共同構成了我國司法改革的完整取向,對于推進司法改革具有重要意義。

    (一)實行法官員額制可能遇到的現實問題

    從目前法院內外的反映和法院工作的實際來看,推行法官員額制會遇到不少的現實問題,最突出的有:

    1.如何確定法官員額?

    多少法官才算夠,這是實行法官員額制面臨的首要問題。一個基本目標是必須較大幅度地減少法官數量,確保留下來的法官是真正優秀的法官。如果最高層不提出一個有約束力的指導性比例,而由各地根據當地情況確定的話,則必然導致地區間法官員額的不平衡,改革可能出現無規無序,甚至越改越亂的局面。

    2.如何確定法官選任的標准?

    由于曆史和現實的原因,我國長期沿用選拔公務員的模式來選任法官,輕視法官的職業化和專業化。經驗豐富的老法官,往往法律專業素養不足。統一司法考試和大規模法學教育部分地解決了年輕法官的專業問題,但他們的司法經驗又有所欠缺。審判人員的總體專業水准仍然不能令人滿意。因此,比例確定之後,如何遴選法官就成爲法官員額制改革的關鍵所在。

    3.法官員額進一步減少以後,如何解決“案多人少”的矛盾?

    “案多人少”是由于法院受理的案件增幅明顯高于法官人數增長的數量,導致法官沒有充足的時間審理和執行日益增多的案件。實行法官員額制後,法官人數肯定會進一步減少。越來越少的法官能否公正高效地處理短期內不僅不會下降反而還在大幅增加的案件?這是推行員額制後可能遇到的又一個主要問題。

    (二)這些問題該如何解決。

    法官員額制是推動司法改革的基礎性工作,這樣的曆史性機遇不能再次錯過。改革從來不可能完美地一步到位,應當在堅定改革方向和堅持正確改革措施的基礎上不斷調整。從現實層面來說,當前的關鍵是要通過各種途徑有效緩解與減少改革進程中的阻力。具體而言:

    1.合理確定法官員額的重點在于正確統計法官的核心審判工作量。

法官員額的確定應當綜合考慮審判工作量、人口經濟發展水平等各種因素,其中,關鍵是對法官工作量的測算。各地也正在通過案件飽和度、年度案件審理上下限等各種方式開展調研。筆者認爲,對于現行工作機制下法官審判工作量的測算只是現狀的調整,是基礎性的數據,應當在此基礎上重點研究優秀法官的核心審判工作量,即重點考慮在給優秀法官配足合格助理情況下親自完成的核心審判工作量,並以此作爲確定法官員額的重要因素,而不能僅以現在所有法官的平均工作量作爲確定法官員額的依據。

    2.法官的選任要充分尊重客觀現實,以從事審判工作的資曆與審判業績爲主要依據。

    法官的選任標准必須是多重的,既要堅持專業性標准,也要強調資曆和經驗標准。專業素質不僅體現在所受的學曆教育上,而且更體現在辦案過程中的分析判斷、邏輯推理、法律思維和法律適用等方面。一般來說,一個資深法官相對于年輕法官而言,在事實的認定方面總是會具備一定的優勢。此外,年長的法官在社會溝通和社會交往能力上也比年輕法官要強一些,而這些能力也是司法能力的有機組成部分。

    根據筆者多年以來在基層法院的工作經曆,特別需要強調的是,辦案經驗與年資並不總是相一致的。一批從事審判工作十年以上、年齡在三十五歲左右的助理審判員恰恰處于專業素養基礎好、審判經驗有一定積累的上佳狀態,確定法官員額時,必須保障這些骨幹力量能夠進入法官隊伍。堅持兩者並重的原則就意味著部分高學曆的年輕法官和部分低學曆或無學曆、長期不辦案或辦案很少的“資深”法官不能進入法官序列,這是必須下決心去做而同時又是當下司法改革最爲核心也是最困難的問題。筆者認爲,應當根據法院審級的不同來確定不同的法官選任條件。如最高法院、高級法院應當要求法官具備很高的專業素養、豐富的審判經驗和相當的研究成果,法官應當具備法學碩士以上學曆、十五年以上審判經驗、辦理過一定數量案件並公開發表過相當級別的調研成果。中、基層法院則偏重糾紛的解決,法官應當具備正規法律本科學曆、五年以上審判經驗、審理過較多數量案件的審判經驗等。在此基礎上,綜合以往審判業績和職業道德素養對擬任法官人選進行綜合考察。

    3.理性看待“案多人少”問題,做好法官員額的“增減法”。

    從優化審判資源的角度來看,解決“案多人少”問題應該從兩個方面進行,一是要“盤活存量”,應當把優秀的法官都配置到審判一線。現有機制下,綜合部門有不少人員是從審判部門選調來的業務骨幹,將來都應當回歸審判一線。院長、庭長也應當成爲辦案的主力,日益減少行政事務的紛擾,回歸審判。二是增量問題。由于審判工作的特殊性,短期內從外部的律師、法律學者中遴選專業法律人才充實法官隊伍基本不可能實現,所以,筆者認爲更爲可行的路徑是配備優秀的法官助理。凡是法院內部受過專業法學教育的人都要擇優選任作爲法官助理,充實到審判一線去。必須明確的是,法官助理既是法官的後備軍,同時也是司法主體的有效組成部分。實行法官員額制以後,法官人數雖然會有顯著減少,但相應地法官助理則會大幅增加,從實際的辦案人數來看,實行法官員額制以後,法官會精簡,但從事審判工作的人員總數不會減少,相反還會有所增加。

    有人擔心一旦實行法官員額制會導致現有法官的大量流失。筆者認爲這種擔心是多余的,法官助理雖然還不具有法官身份,但其社會地位和經濟收入相對于一般公務員而言並不處于下風,而且實行員額制以後,只要法官的社會地位和職業保障能大大高于普通公務員,作爲潛在法官的法官助理,其職業前景要好于一般公務員,因此,大面積的審判專業人員的流失應該是可以避免的。更何況在競業限制條件下,以當前的就業形勢論,法律服務市場所能容納的離職審判人員空間也是十分有限的。

    四、結語  

    誠然,冰凍三尺非一日之寒,滴水穿石非一日之功。目前我們所面臨的種種困難和問題,要想一朝一夕煙消雲散也是癡人說夢。事務的發展變化有其自身的調適和漸進過程。司法改革與我國的各項改革一樣,需要經曆了一個從學習借鑒到結合中國國情自我創新、自我發展、自我完善的過程。在這個過程中,既有理論指導下的實踐也有實踐對理論的修正,既博采衆長又不照抄照搬,既與時俱進又不盲目冒進。讓司法在社會治理體系中扮演其本應承擔的角色,只有這樣才能建立一個公正、高效、權威的司法體系,才能及時有效地解決社會問題。

   (內蒙古38858α万发国际中級法院黨組成員、紅山區法院黨組書記、院長  劉洪軍)

第1頁  共1頁
關閉窗口
地址:內蒙古38858α万发国际紅山區三西街  監督電話:0476-8221256  傳真:0476-8252606  郵編:024000