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審判權運行機制改革研究

基層法院審判權運行現狀、存在的問題及改革建議

作者:赵峰  发布时间:2015-02-10 16:54:21


【論文提要】

    目前,我国基层法院的审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。审判权运行模式普遍侧重于法院院长、庭长对案件把关,裁判文書都要由庭长、院长层层审核、签发。审判组织运行的层级化、行政化严重,这在一定程度上削弱了合议庭的功能,也严重影响审判效率的提高。

此外,少數領導在並不參加法庭調查,充分了解案情的情況下要爲少則百件,多則數以千件的各類案件的判決結果把關,難免因爲時間、精力有限和對案情不夠深入了解而可能出現錯判或者誤判。而一旦出現錯案,由于職責不清追責困難。

    审判组织运行的行政化,导致合议制流于形式,“合而不审”、“合而不议 ”的现象在基层法院尤其普遍。为了改变司法审判行政化的局面,应探索建立新型审判组织模式,完善主审法官、合议庭办案责任制改革,改革裁判文書签发制度,真正落实“让审理者裁判”、“由裁判者负责”。

    一、我國基層法院審判權運行的現狀、存在問題

    (一)隱形審判主體的存在

    目前,我国基层法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的各民事庭、刑事庭、行政庭以及设立这些机构的法院本身。独任审判员、合议庭起草的裁判文書,要经过庭长审核、院长审核,有的还要经过复议、审判委员会讨论之后,才能被签发。院长、分管院长本身不审理案件,庭长也基本不审理案件,即使审理,所审的案件也仅占全庭审判员审理案件数量的一小部分,庭长负责全庭案件法律文书的审核、签发。分管院长负责其分管业务庭室案件法律文书的签发。在此过程中,法律文书经过层层审核,忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。根据我国现行的司法解释及相关规定,除了独任审判员和合议庭外,审判委员会做为决定裁判结果的最高机构,也属于法律规定的审判主体。由于院长、庭长有权力签发裁判文書,有权发表建议、要求复议,提交审判委员会讨论,对案件的实体裁判产生不同程度的影响,在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体,形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。

    (二)法官職務的非法官化現象嚴重

    目前,我國法院內部法官職務序列與非法官職務序列界限不清,沒有把審判工作與其他綜合性工作進行合理劃分,而是套用行政系統公務員的管理模式。法院中行政、人事、後勤等服務部門的人員也往法官系列上靠,除司法警察已單獨成爲一個序列外,其他人員都往法官這條序列上靠。加上《法官法》生效之前法官准入條件較低,也使得法院內部一部分尚不具備法官資格的人員被任命爲法官,這在一定程度上也加重了法官職務非法官化的不正常狀態。這就形成了雖然法官隊伍龐大,但真正在一線行駛審判權的法官並不多。

    (三)按照公務員序列管理法官隊伍的不良影響

    我國的法官隊伍被納入公務員序列,實行公務員管理體制,法官具有法律職務和行政職務的雙重身份,且行政職務的大小對法官政治前途和生活待遇的影響一直處于主導地位。法院內副庭長、庭長、審判委員會委員、副院長、院長之間構成類似于行政科層的金字塔設置,各層級具有明確的從屬關系,這種從屬關系的效應常常體現在案件的實體裁判過程之中。同一案件在同一審級內往往需要經曆多個主體和層級的複合評價,才能形成最終的裁判意見。由于行政級別帶來的官本位思想和行政強權,領導權威大于法律權威,加之我國法院審判權運行初期的行政決策式和行政審批式的殘余影響,有的院長、庭長未必按照規矩出牌,造成了我國審判運行一定程度上的亂象。

    (四)合議制普遍流于形式

     由于案件多,合議庭人員沒有精力和時間來進行認真研究,形成誰主辦,誰說了算的內部潛規則。另外,因爲司法審判行政化問題的存在及權責一致心理影響,有些法官認爲既然案件有庭長、院長層層把關決定,故對案件不認真負責地合議研究,出現問題推诿責任。尤其對于當事人情緒激烈、媒體關注案件等,就上交矛盾。

    (五)基層法院法官的整體素質還有待提高

目前,我國基層法院法官存在人員素質參差不齊、整體素質偏低、法官地位低、待遇差等方面的問題。2001年以前我國法官的成長進程,一般都是從書記員開始做起的。多年來的一個慣例是,進入法院先當幾年書記員,然後考出審判資格成爲法官,書記員崗位成了向法官過渡的“跳板”。2002年實行全國統一司法考試以來,雖然提高了法官准入門檻,但因法官地位低、待遇差等因素的存在,也很難吸引優質人才。另外,因法院的編制是有限的,由于書記員不斷向法官晉升,造成法院內部人員結構極不合理,審判人員和書記員的比例嚴重失調,出現了書記員嚴重不足的情況,于是各法院只能自行聘用書記員,這既不能保證書記員的人員素質,又擠占了法院的經費開支。長期以往不利于法官隊伍精英化的建設。

    二、對審判權運行機制改革的建議

    (一)建立獨立于公務員序列的法官隊伍

    盡快將法官從公務員隊伍中分離出來,以法官等級作爲法官級別高低的唯一標准。承認和崇尚法官的法律權威,降低和褪化法官的領導權威意識。法官享有“高人一等”的政治地位。改變法官任職條件高于行政人員而職務或等級晉升、政治、生活待遇等同于行政人員的現實狀況。提高法官的政治待遇,避免因法官政治待遇低于行政管理人員而遭遇幹擾。

    (二)重塑審判職權的配置

    1、重塑審判職權的配置就是重新確定各主體在審判活動中的地位與作用。一方面,應當承認院長、庭長在裁判過程有享有一定話語權;另一方面,又必須對院長、庭長、以及審判委員會的參與行爲作出明確的限定,弱化院長、庭長、以及審判委員會的裁判主體地位,突出法官的裁判主體地位。從範圍和方式對院長、庭長參與裁判加以限定。通過一系列制度建設,防止院長、庭長對審判員在審判業務上的指導地位向領導地位轉變,避免把“審核”衍變爲“審批”,“要求複議”衍變爲“強制性變更”。

    2、明確規定審判職能由合議庭和獨任審判員行使。明確規定審判職能由合議庭和獨任審判員行使,同時配套落實院長、庭長擔任審判長的情況下的案件評議制度。院長、庭長自己擔任審判長的案件,評議中應當先由合議庭成員發表意見。評議案件應當各自以書面形式先行寫出審理意見,但最終處理意見以記錄在評議筆錄中的發言爲准。個人的審理意見作爲合議評評議筆錄的一部分入卷,即使經評議後改變了原來的意見,也不抽回或更正。

    3、明確院長、庭長在具體案件裁判中的管理權限

    限制院长、庭长对具体案件裁判的影响,院长、庭长主要通过在院内、庭内举办常态性的審判研討、讲座、培训等方式,将自己的审判经验和理论研究传授给法官,使之转变为法官的经验和理论,以此实现宏观指导。院长、庭长有职权签发裁判文書,但应当以一人为限,不宜像行政审批一样层层报批。否则既不利于法官独立办案,又影响审判效率。裁判文書签发应当限于一定的范围,进行大幅度的放权。适用简易程序审理的,判决书或由独任审判员自行签发,最多由庭长签发即可;适用普通程序审理的,判决书或由庭长签发,庭长担任审判长的由院长签发;其它裁判文書一律由审判长或独任审判员自行签发即可。明确院长、庭长对裁判文書的签发是指导性质而不是审批性质,对案件的裁判结果有异议,应当提出书面意见,重点通过说理的方式说服法官,使之真正转变为法官自己的意志,而不是命令式的被服从。在理论说服的基础上,院长、庭长可以要求法官对案件进行复议,但复议以一次为限。经复议后,如果法官仍然坚持已见,院长、庭长应当尊重法官的意见,签发裁判文書,无权提请审判委员会讨论。

    4.明確審判委員會的職責

    具體明確將案件提交審判委員會討論的情形,同時取消兜底條款,防止權力延伸。審委會必須在法律規定的權限內行使,不宜隨意啓動審委會討論案件的程序,不再宏觀地將“重大、複雜、疑難案件”做爲審判委員會討論案件的範圍,而是具體限定在以下方面:(1)對合議庭不能形成多數意見的案件。(2)院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書,發現確有錯誤,認爲需要再審的。除此之外,審判委員會主要職責就是總結審判經驗(主要依靠專職委員)、制定司法解釋和規範性文件、討論決定對審判工作具有指導性意義的典型案例,決定院長的回避等事項。由于已經將審判委員會決定具體案件的權限嚴格限定在狹小範圍,此時規定由合議庭無條件執行審判委員會的多數意見就順理成章了。既然合議庭不能形成多數意見,將案件的最終決定權交給審判委員會就成爲唯一的方法。

    (三)改進法官遴選制度,從源頭上確保法官素質,逐漸推行法官員額制

    當前,各基層法院審判任務繁重與審判員力量之間的矛盾相當突出。如何解決這一矛盾?有的主張繼續擴大法院的編制,增加法官的人數;有的則認爲,現在法官不是少了,而是多了。最高人民法院認爲,“解決任務和力量矛盾的出路主要在于提高法官隊伍的整體素質”,走“人才強院”之路。因此,推行法官員額制度,是實現法官精英化、專業化不可缺少的前提條件。推行法官員額制度,就要改進法官遴選制度。修正後的《法官法》對法官人選做出了硬性規定,大大提高了法官擔任的門檻。一是提高了擔任法官的學曆條件,由法律大專改爲法律本科;二是確立了國家司法考試制度。《法官法》第12條規定:“初任法官采用嚴格考核的辦法,按照德才兼備的標准,從通過國家統一司法考試取得資格,並且具備法官條件的人員中擇優提出人選。”認真執行《法官法》,有利于全面提高並從源頭上保證法官應有的素質。該規定從制度上保障了法院新進人員的素質,也爲法官隊伍的職業化建設及法官員額制度的推行提供了基礎和源泉。

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